France. Comité de Constitution (1789-1793)

Organisation interne ou généalogie

Conformément au décret du 6 juillet 1789, le premier comité de Constitution est composé de trente membres, choisis le 7 juillet dans chacun des trente bureaux de l’Assemblée (pour les noms des membres, cf.Arch. parl., séance du 14 juillet 1789, t. 8, p. 200). Ces bureaux ayant été rapidement supprimés, le comité est renouvelé et réduit à huit membres dès le 15 septembre. Tous sont des hommes politiques et/ou des juristes et sont issus des trois ordres :

- du clergé : Talleyrand-Périgord et Champion de Cicé (archevêque de Bordeaux) ;

- de la noblesse de la ville de Paris : les comtes Stanislas de Clermont-Tonnerre et Gérard de Lally-Tollendal ;

- du tiers état : l’avocat Nicolas Bergasse (député de la sénéchaussée de Lyon), Le Chapelier (avocat et député de la sénéchaussée de Rennes), Jean-Joseph Mounier (secrétaire démissionnaire des États du Dauphiné et député de cette province) et l’abbé Sieyès (député de la ville de Paris).

Le parti modéré, alors dominant à l’Assemblée constituante, l’est également au comité : la majorité des membres sont, en effet, des royalistes libéraux et constitutionnels, convaincus « de la nécessité de laisser au Roi toute la puissance nécessaire pour assurer le bonheur de la nation ». La gauche est toutefois représentée au comité par Le Chapelier, Talleyrand-Périgord et l’abbé Sieyès.

Le second comité de Constitution de la Constituante est réduit à sept membres (Talleyrand-Périgord, Le Chapelier, Demeunier, Thouret, Target, Rabaut et l’abbé Sieyès), trois secrétaires commis étant attachés aux trois comités de Constitution, de Révision et Central.

L’éphémère comité de Constitution de la Convention nationale sera composé de neuf membres.

Dans les premiers jours de juillet 1789, l’Assemblée nationale constituante estime urgent de fixer la Constitution du royaume ; le 6 juillet, elle décrète la création d’un comité particulier, qui « commencera ses travaux dès le soir même ».

Aux yeux des constituants, les deux éléments fondateurs d’une constitution sont la garantie des droits et la séparation des pouvoirs. Le comité de Constitution s’attache tout d’abord à préparer les débats sur les préliminaires de la Constitution, notamment la proposition de La Fayette (inspirée du modèle des États-Unis) de placer en tête des lois fondamentales une Déclaration des droits de l’homme. Les articles sont successivement mis au vote à partir du mois d’août 1789.

Parallèlement, des débats agitent l’Assemblée sur les questions de la sanction royale et de la composition du Corps législatif (nombre de chambres et permanence de l’assemblée).

Quant à la question de la séparation des pouvoirs, les membres du comité présentent un plan de travail qui trace les grandes lignes des réformes à opérer dans l’organisation du pouvoir judiciaire. Dans la séance du 17 août, Bergasse, rapporteur du comité, en résume ainsi les principes : pour que le pouvoir judiciaire soit bien organisé, il faudra

• 1° qu’il ne dépende essentiellement que de la volonté de la Nation ;
• 2° que les dépositaires du pouvoir judiciaire ne participent en rien à la puissance législative ;
• 3° que les tribunaux ne soient composés que d’un petit nombre de magistrats ;
• 4° qu’il ne soit pas créé plus de tribunaux que ne l’exige le besoin de rendre la justice ;
• 5° que les charges de magistratures ne soient pas vénales et que le droit de faire rendre la justice ne soit la propriété ou la prérogative d’aucun citoyen dans l’État ;
• 6° que le Prince, seul, nomme les juges, mais qu’il ne puisse les choisir que parmi les personnes qui lui seront désignées par le Peuple, c’est-à-dire par les représentants du peuple ;
• 7° que les tribunaux soient, le plus qu’il sera possible, rapprochés des justiciables ;
• 8° que la justice soit rendue gratuitement ;
• 9° que l’instruction des affaires, tant criminelles que civiles, soit toujours publique ;
• 10° qu’aucun juge en matière civile ou criminelle n’ait le droit d’interpréter la loi ou d’en étendre les dispositions à son gré ;
• 11° qu’en matière criminelle, les formes de la procédure soient telles qu’elles procurent une instruction qui soit autant à la décharge qu’à la charge de l’accusé ; et parce qu’il n’y a que les formes du jugement par jurés ou par pairs qui, à cet égard, satisfassent le vœu de la raison et de l’humanité, qu’en matière criminelle, nulle autre procédure ne soit admise que la procédure par jurés ;
• 12° que dans cette partie de l’administration de la justice, où il faut laisser quelque chose à faire à la prudence du juge, c’est-à-dire, en matière de police, le juge soit amovible après un temps désigné et qu’il ne soit choisi par le peuple, sans aucune intervention du prince ;
• 13° qu’en quelque matière que ce soit, les juges soient responsables de leurs jugements.

Ces fondamentaux seront repris par le comité de Législation criminelle, établi le 10 septembre 1789 pour préparer les réformes relatives au droit pénal (cf. sous-série D/III).

Le 29 septembre 1789, Thouret est chargé par le comité de Constitution de présenter à l’Assemblée un rapport sur la « nouvelle division territoriale du Royaume » en 80 départements en plus de Paris. Il propose un cadre commun à l’élection de la représentation nationale et à celle des administrations locales :

« Depuis longtemps les publicistes et les bons administrateurs désirent une meilleure division territoriale du royaume ; parce que toutes celles qui existent sont excessivement inégales, et qu’il n’y en a aucune qui soit régulière, raisonnable, et commode, soit à l’administrateur, soit à toutes les parties du territoire administré. Il y a d’ailleurs une confusion de divisions très embarrassante, puisqu’il n’y a pas un seul genre de pouvoir ou d’autorité qui n’en ait une particulière ; en sorte que le même lieu pourrait appartenir à autant de districts divers qu’il y a de différentes espèces de pouvoirs publics. Tout le monde sent combien dans un vaste empire, il importe pour l’uniformité de l’administration, pour la bonne surveillance des administrateurs, pour la facilité des gouvernés, d’avoir des divisions de territoire à peu près égales, et d’une étendue calculée sur celle qui convient au meilleur exercice des différents pouvoirs ».

Après les journées d’Octobre et le transfert de l’Assemblée de Versailles à Paris, les monarchistes modérés du comité de Constitution sont contraints à la démission. S’ils ont toujours défendu l’idée que la souveraineté réside dans la nation, leur respect pour le Souverain et le prestige de la fonction royale, mais aussi leur opposition à toute action directe du peuple ne sont plus au goût du jour. Le renouvellement des membres assure toutefois la permanence du comité.

Le 23 septembre 1790, l’Assemblée nationale, soucieuse d’« accélérer l’achèvement de la constitution », décrète la réunion au comité de Constitution d’un membre de chacun des autres comités (excepté celui des Rapports, des recherches, de vérification et de l’envoi des décrets), pour former au plus vite le tableau et l’ordre des matières restant à soumettre à la discussion puis au vote de l’Assemblée ; une partie est relative à la Constitution, l’autre, aux finances. Malgré sa dénomination de « comité Central », cette réunion de commissaires relève davantage d’une commission parlementaire que d’un véritable comité.

Le même jour, l’Assemblée adjoint sept de ses membres au comité de Constitution pour « examiner tous les décrets rendus par l’Assemblée nationale, séparer ceux qui forment proprement la Constitution de ceux qui ne sont que législatifs ou réglementaires, faire en conséquence un corps des lois constitutionnelles, réviser la rédaction des articles, afin de rectifier les erreurs qui auraient pu s’y glisser ». Ce groupe de travail est connu sous le nom de « comité de Révision ».

La Constitution est adoptée par un décret du 3 septembre 1791 et acceptée par le Roi le 14 septembre. La tâche principale du comité étant remplie, il ne sera pas reconduit par l’Assemblée législative.

Le 10 août 1792 et la fondation de la République imposent la rédaction d’une nouvelle constitution. La Convention nationale décide donc, dans sa séance du 29 septembre 1792, la création d’un nouveau comité de Constitution. Bien que destiné à être supprimé deux mois plus tard, il se maintient jusqu’au 16 février 1793.

La commission des Onze, créée par décret du 29 germinal an III pour préparer une nouvelle constitution, est demeurée une commission parlementaire et n’a jamais été constituée en comité.

Nota bene. Cette commission était composée de Baudin, Berlier, Boissy d’Anglas, Creuzé-Latouche, Daunou, Durand-Maillane, Lanjuinais, Lesage, Louvet, La Réveillère-Lépeaux et Thibaudeau. Un décret du 23 thermidor an III leur adjoint Cambacérès et Merlin (de Douai).