France. Ministère de la Marine (1790-1958)

Les origines de l'administration centrale de la Marine (XVIIe-XVIIIe siècles)

L’existence d’une administration centrale unifiée pour la Marine remonte au XVIIe siècle. En 1626, le cardinal de Richelieu crée une charge de grand maître, chef et surintendant général du commerce et de la navigation, chargé du commandement maritime. En 1627, il supprime la charge d’Amiral de France, qui remonte à Saint-Louis, après l’avoir acquise à son profit. En 1633, il réunit les deux flottes historiques du Ponant (régions du nord et de l’ouest) et du Levant (Méditerranée), qui étaient auparavant confiées à deux secrétaires d’Etat distincts.

Outre cette centralisation de la fonction maritime, Richelieu met en place également un principe fondamental de l’organisation de la Marine française : la séparation de la fonction militaire et de la fonction administrative, se traduisant par la présence simultanée dans les ports de guerre d’un chef d’escadre et d’un commissaire général.

Cependant, cette réforme de l’organisation administrative de la Marine ne survit pas à la mort de Richelieu en 1642.

Pourtant, c’est le même esprit qui préside à l’action de Jean-Baptiste Colbert, ministre de Louis XIV, lorsqu’il crée en 1669 le secrétariat d’Etat de la Marine.

Celui-ci représente le véritable acte de naissance d’une Marine d’Etat structurée, dont les effets dans l’organisation administrative se ressentent jusqu’à la période contemporaine.

En effet, le secrétariat d’Etat a en charge toutes les questions relatives à la marine et aux colonies. L’enjeu principal est d’assurer l’armement d’une puissante flotte de guerre royale, et de poursuivre le développement de la puissance maritime et commerciale française, parmi les monarchies européennes.

Parmi l’œuvre de Colbert, il faut citer le système des classes, mis en place par l’édit royal du 16 avril 1670. Depuis plusieurs siècles se pratiquait le recrutement forcé d’hommes dans les populations littorales pour fournir la main d’œuvre nécessaire à la Marine royale.

Avec ce nouveau système, tous les hommes âgés de 18 ans révolus pratiquant la navigation ou la pêche sont recensés et divisés en groupes, les classes. Chaque année, une classe est appelée à servir sur la flotte du Roi et fournit ainsi la main d'oeuvre nécessaire aux guerres navales. Le reste du temps, les marins peuvent s'adonner à leur métier dans la pêche ou la flotte de commerce.

En contrepartie, ils bénéficient d’une protection sociale, notamment en cas d’invalidité.

Ce système est réformé pour devenir l’inscription maritime en 1795, dont les principes restent le recensement et l’enrôlement des marins de la pêche ou du commerce en cas de besoin sur les navires français. Cette organisation se pérennise pendant plus de trois siècles, et est définitivement supprimée lors de la réforme du service national, par la loi du 9 juillet 1965.

L’introduction du Dictionnaire des ministres de la Marine, 1689-1958 (voir bibliographie) résume cette période de la façon suivante :

« Colbert n’est pas le premier secrétaire d’Etat chargé de la Marine mais jusqu’à lui, les affaires du département, fragmentées, étaient toujours dévolues de façon incidente aux secrétaires chargés de la Guerre, des Affaires étrangères ou de la Maison du Roi. L’action unificatrice conjointe de Colbert et Louis XIV a pour effet d’associer la marine à l’administration des colonies et au commerce pour en faire une arme entièrement dévouée à sa stratégie mercantiliste. En même temps, naît un véritable ministère de la Mer, indépendant de la personne de son créateur et susceptible de lui survivre, pour assurer la continuité de l’action publique ».

En 1789, le ministère de la Marine venu de Versailles à Paris avec le Roi, prend ses quartiers dans l’hôtel parisien du 2 rue Royale, auparavant occupé par l’intendant du Garde-meubles de la Couronne. Ce magnifique bâtiment à la façade classique monumentale a été conçu par Ange-Jacques Gabriel, premier architecte du roi. Il a été construit, tout comme son jumeau de l’autre côté de la rue Royale, au milieu du XVIIIe siècle au nord d’une place créée pour l’édification d’une statue à la gloire de Louis XV (actuelle place de la Concorde).

Le ministère s’étend progressivement dans le bâtiment, jusqu’au déménagement du Garde-meubles en 1806. Le palais qu’on appellera désormais « l’Hôtel de la Marine » devient le siège de cette administration pour plus de deux siècles. En effet, l’état-major de la Marine occupe ces locaux jusqu’à son déménagement en 2015 au ministère de la Défense dans le sud-ouest parisien.

Un ministère aux attributions très larges au XIXe siècle

En 1790, l’Assemblée constituante rebaptise le secrétariat d’Etat à la Marine ministère de la Marine et des Colonies.

Malgré les tentatives pour en faire une rivale de la Marine anglaise, dans le contexte de développement des empires coloniaux, la Marine militaire française peine à constituer une vraie force navale et essuie de mémorables défaites comme celle de Trafalgar le 21 octobre 1805.

Néanmoins une véritable administration maritime territoriale est créée sous le Consulat, en parallèle de l’administration centrale. Six arrondissements maritimes sont créés par le décret du 7 floréal an VIII, donnant aux ports militaires de Dunkerque (puis Boulogne, absorbé ensuite par Cherbourg), Cherbourg, Brest, Lorient, Rochefort et Toulon le rôle de maillons administratifs et stratégiques sur le littoral côtier.

Chacun des cinq ports de guerre est commandé par un préfet maritime (militaire), et un commissaire général de l’Inscription maritime (fonction administrative). Cette organisation reposant sur un pouvoir très centralisé est originale par rapport au reste de l’administration : le commandement militaire et l’administration sont séparés, mais il y a subordination de l’administration au commandement.

Chaque arrondissement maritime est divisé en « quartiers maritimes », sortes de circonscriptions territoriales dans lesquelles se déploie l’administration de l’Inscription maritime. Ces « services extérieurs » de la Marine sont les premiers interlocuteurs des marins et l’échelon de proximité gérant à la fois les questions administratives et opérationnelles dans les ports, en rendant compte au ministère.

Du Premier Empire à la IIIe République, la Marine appelée tour à tour impériale, royale puis nationale, au gré des changements de régimes politiques, connait de nombreux ministres, réformes et événements touchant sa flotte et son organisation sur le territoire.

Un élan est donné par le baron Portal, en charge de la Marine et des Colonies de 1818 à 1821, qui relance les constructions navales dans le but de relever le développement technologique de la navigation à vapeur et de conquérir de nouveaux marchés pour la flotte marchande. Durant la première moitié du XIXe siècle se développent également les grandes expéditions scientifiques.

L’administration centrale se structure dans son fonctionnement, notamment sous l’influence du ministre de la Marine et des Colonies le baron de Mackau (1843-1847), qui place auprès de lui un sous-secrétaire d’Etat, chargé exclusivement des questions administratives, sur le modèle de l’organisation des services extérieurs dans les ports.

Ce développement de la marine française sur le plan technologique et stratégique se confirme sous le Second Empire, grâce à l’augmentation inédite du budget de la Marine et la rationalisation de l’organisation de l’administration centrale. Napoléon III se montre intéressé par les progrès technologiques en matière de navigation. On voit alors l’émergence d’un « grand ministère de la Mer », comme le formule l’historien de la Marine Etienne Taillemite.

Après plusieurs décennies d’instabilité ministérielle, une certaine longévité des ministres se met en place sous le Second Empire : les ministres Ducos (1851-1855), Hamelin (1855-1860), Chasseloup-Laubat (1860-1867) et Rigault de Genouilly (1867-1870) imposent une certaine stabilité et autorité, propice au développement d’une politique d’expansion coloniale pour la France.

Le champ d’action du ministère est alors gigantesque, et ses attributions sont plus variées que dans n’importe quel autre ministère : domaine militaire et maritime, financier, judiciaire (cours de justice et tribunaux maritimes), agricole et commercial (pêche, cultures marines), industriel et technique (gestion de forges et d’usines spéciales, aménagement des structures portuaires en lien avec le ministère des travaux publics).

Le ministère est également le principal organe étatique déployant son administration dans les colonies françaises, dans des domaines aussi variés que la douane, la sécurité publique, l’instruction, la santé et la salubrité, les cultes.

L’étendue de ces fonctions se traduit dans l’organigramme ministériel : quatre grandes directions sont chargées respectivement des hommes, de la flotte, du commerce, des finances. L’historien du droit Jean-Philippe Zanco l’indique dans son ouvrage (voir bibliographie) : « Durant tout le XIXe siècle, le ministère de la Marine s’organise autour des services suivants : personnel, matériel, colonies, comptabilité générale ; auxquels il faut ajouter l’administration des invalides, qui devient en 1844 un établissement distinct placé sous la direction d’un trésorier général ».

Le personnel du ministère est composé à la fois de militaires et de civils. Cette dualité perdure jusqu’à nos jours.

Resserrement progressif des compétences du ministère après 1870

Après la Commune de Paris, la Marine n’est plus une priorité pour le gouvernement de la IIIe République. L’arme navale est remise en question, le développement technologique qu’elle demande est coûteux, et le contexte géopolitique de l’époque influence les sujets de préoccupation, tournés davantage vers l’ennemi de l’Est que vers les frontières maritimes de la France.

Les ministres de la Marine se succédant de 1870 à 1890 sont tous vice-amiraux, ce qui renforce l’esprit de corps, ces hommes ayant parfois été hiérarchiquement liés dans leurs anciennes fonctions, voire issus des mêmes familles par le jeu des alliances.

A contrario, à partir de 1900 la plupart des ministres se succédant sont des civils, et en général des parlementaires, ce qui modifie la perception des sujets de politique navale.

En parallèle, un véritable état-major de la marine se met en place auprès du ministre. L’état-major est peu à peu libéré de toute gestion administrative pour se consacrer à la stratégie navale.

La création de l’Ecole supérieure de la marine en 1898, devenant en 1921 l’école de guerre navale, permet de former les cadres qui iront abonder cet état-major.

Le champ d’action très large du ministère se réduit peu à peu, certains domaines étant transférés à de nouveaux ministères au cours du XIXe siècle.

En 1791 déjà, l’administration des consulats et des comptoirs était retirée à la Marine.

A partir de 1858 ses attributions se réduisent une nouvelle fois : l’administration des colonies est confiée au tout nouveau ministère de l’Algérie et des Colonies, actif brièvement du 24 juin 1858 au 24 novembre 1860.

Tout au long de la seconde partie du XIXe siècle, le secrétariat des colonies est rattaché par intermittence à la Marine, ou au ministère du Commerce et de l’Industrie, jusqu’à devenir un ministère définitivement indépendant de la Marine par le décret du 20 mars 1894.

En 1900, les troupes de marine, devenues troupes coloniales, passent au ministère de la Guerre (loi du 7 juillet 1900).

En 1906, l’enseignement maritime, le service du pilotage, l’étude des questions relatives aux primes, à la construction et à la navigation sont rattachées au ministère du Commerce (décret du 31 octobre 1906), préfigurant le détachement des fonctions maritimes civiles de la Marine militaire.

Pour autant jusqu’en 1913, le ministère de la Marine continue d’assumer presque toutes les tâches militaires et civiles en matière d’affaires maritimes. Pour la partie civile de ses missions, il est en effet chargé du statut des gens de mer, de la sécurité de la navigation, de la police des pêches, de l’administration du domaine public maritime.

Mais le besoin d’une administration mieux structurée pour les questions maritimes non militaires se fait jour au début du XXe siècle : c’est le début d’une administration distincte, la Marine marchande.

Un sous-secrétariat d’État à la Marine marchande est créé par le décret du 22 mars 1913, et rattaché au ministère de la Marine. Après plusieurs changements de rattachement, aux Travaux publics ou au Commerce et à l’Industrie, la Marine marchande devient un ministère de plein exercice par le décret du 2 novembre 1929.

Même si au cours du XXe siècle la Marine marchande est plus souvent un secrétariat d’Etat rattaché au ministère chargé des travaux publics et des transports, elle reste distincte de l’administration de la Marine militaire, à l’exception de la période 1940-1944 où le régime de Vichy fusionne de nouveau les services de la Marine militaire et civile.

Evolution de l’administration centrale de la Marine après la Seconde Guerre mondiale

Pendant le gouvernement de Vichy, la Marine conserve une place importante dans la stratégie politique de l’Etat Français. Dans un premier temps secrétariat d’Etat sous la tutelle du ministère de la Défense nationale, à partir du 6 septembre 1940 le département de la Marine prend la tête officiellement de l’action des trois armes, alors que le ministère de la Défense nationale est supprimé.

L’amiral Darlan, commandant en chef des forces maritimes françaises, possède des fonctions à la fois militaires et administratives. Avec le retour des Colonies et de la Marine marchande dans le giron du ministère, c’est un retour du grand « ministère de la mer » des XVIIIe et XIXe siècle, jusqu’au départ de Darlan en avril 1942.

Après le sabordage de la flotte à Toulon le 27 novembre 1942, la Marine française n’a plus de flotte. Ses services administratifs sont maintenus néanmoins en état de fonctionnement et préparent la renaissance de la flotte après 1945. En effet ces services permettent au gouvernement provisoire lors de sa réinstallation en France, de bénéficier de structures administratives déjà en place pour reconstruire la Marine.

En novembre 1945 l’administration centrale de la Marine est placée sous l’égide du ministre des Armées, sous la forme d’un secrétariat d’Etat, à l’égal des forces armées de terre ou de l’air.

Au gré des remaniements ministériels, l’administration prend la forme d’un sous-secrétariat d’Etat.

Le ministère de la Marine renait brièvement sous le gouvernement Ramadier du 22 janvier au 22 octobre 1947, avec le ministre Louis Jacquinot. Ce ministère de plein exercice pour la Marine est définitivement supprimé après cette date, remplacé par un secrétariat d’Etat chargé de la Marine au sein du ministère des Forces Armées.

A son tour, le secrétariat d’Etat est supprimé le 14 mai 1958 au profit d’une fusion pleine et entière au ministère de la Défense.

Plus de cent quarante ministres se sont succédés à la tête du ministère de la Marine et des Colonies, ou ministère de la Marine entre 1790 et 1947.