France. Comité de l'extraordinaire des Finances (1791-1792)

Contexte général

En matière de finances publiques, l’Ancien Régime se caractérise par l’absence de budget (perçu comme la principale cause de l’opacité du système), l’instabilité des contrôleurs généraux des Finances à la veille de la Révolution et l’existence d’institutions de contrôle des comptes d’une efficacité très relative. Au cours de la dernière décennie d’Ancien Régime, le pouvoir royal inaugure toutefois des mesures de réorganisation de l’administration des Finances, notamment en faveur des particuliers avec la création du « comité contentieux des Finances près le Conseil du Roi » (1777–1791), qui peut être défini comme réunion officieuse de ministres. D’autres comités de l’exécutif sont créés dans les années suivantes : le « comité des Finances pour la liquidation de la guerre d’Amérique » (1783), un « comité des Finances » chargé de préparer les matières à porter au Conseil du Roi (1787), le « comité consultatif pour la discussion des plans relatifs à l’amélioration des Finances et l’ordre du service du Trésor royal » (1788) et, enfin, le « comité contentieux des départements » chargé du contentieux administratif (9 août 1789 – 27 avril 1791).

Dans le domaine financier, comme dans nombre d’autres, la révolution juridique de l’été 1789 s’appuie sur la dynamique en cours. En outre, la Constituante tient à assurer la continuité des engagements de l’État et se charge donc d’apurer la dette publique héritée, consciente que le respect des créanciers de l’État est un élément essentiel à la construction d’une politique de la confiance. Elle n’en définit pas moins des principes nouveaux, dont les trois principaux en matière financière sont les suivants :

1° le vote annuel des contributions par les représentants de la nation : contestant au roi ce pouvoir régalien, l’Assemblée nationale déclare « nuls et illégaux tous les impôts existants comme établis sans le consentement de la nation » (art. 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen). Le corollaire du principe du vote des recettes étant le vote des dépenses, les constituants font du contrôle des deniers publics une prérogative du pouvoir législatif et décrètent, « comme principe constitutionnel, que nulle créance sur le Trésor public ne peut être admise parmi les dettes de l’État qu’en vertu d’un décret de l’Assemblée nationale sanctionné par le Roi » (décret du 17 juillet 1790). Il revient au comité de Liquidation de vérifier la légitimité des créances arriérées présentées à l’Assemblée.

2° le refus de toute inquisition fiscale : l’impôt ne peut être établi qu’en fonction des signes extérieurs de richesse.

3° l’égalité entre les citoyens impose le respect d’une stricte proportionnalité de l’impôt, ce qui exclut toute progressivité.

Forte de ces principes, l’Assemblée constituante adopte en 1790-1791 un système simple, inspiré par les idées économiques des physiocrates, composé de trois contributions directes (foncière, personnelle et mobilière, patente) et marqué par la suppression de l’impopulaire fiscalité indirecte.

Toutefois, sous la Constituante, il n’existe pas de véritable budget. La première estimation du comité des Finances, présentée à l’Assemblée dans la séance du 18 novembre 1789, n’est qu’un avant-projet de budget ; de même, le décret du 18 février 1791, qui « règle les fonds nécessaires aux dépenses de l’année 1791 », ne peut être considéré que comme linéament. Il ne peut, en effet, être question de dresser et de discuter un budget régulier qu’une fois arrêtés, non seulement les bases de la comptabilité et des finances publiques, mais encore tous les détails du nouveau régime, politique, administratif, judiciaire, etc., que la Constituante a pour mission de mettre sur pied. C’est donc à la Législative seulement qu’on pourra demander d’arrêter le premier budget normal.

Sous la Constituante, le Trésor public exerce donc le véritable pouvoir financier de l’État : loin de se réduire au rôle d’exécutant de prescriptions budgétaires, cette administration possède l’initiative et la direction. L’Assemblée nationale a pour interlocuteur principal Dufresne, directeur général et « ordonnateur du Trésor public ». C’est ce dernier qui dresse, dès la fin de 1789, des aperçus partiels de recettes et de dépenses à faire et qui réclame des subsides extraordinaires à l’Assemblée, ce qui donne lieu à des décrets de versement de fonds depuis la Caisse de l’extraordinaire vers le Trésor.

Le contrôle exercé par l’Assemblée nationale sur cette administration s’aggrave, au début de 1791, lorsque les constituants, soucieux d’ériger le Trésor au-dessus et indépendamment de tous les départements ministériels, décident de donner un nouveau statut au Trésor public, sous la dénomination de Trésorerie nationale : son administration est confiée à dix commissaires nommés par le Roi réunis en un « comité de Trésorerie » et chargés de régler souverainement 1° la recette journalière, 2° les dépenses diverses, 3° la comptabilité publique. Organisé par les décrets des 18 et 27 mars 1791, ce comité de l’exécutif a pour fonction principale de vérifier l’adéquation entre les demandes de fonds émanant des ministres et les fonds qui leur sont attribués par décrets. Les commissaires doivent, en outre, adresser chaque mois à l’Assemblée un état des recettes et des dépenses de la Trésorerie.

Les recettes sont constituées, d’une part, des rentrées domaniales et fiscales (revenus des domaines, bénéfices des postes et messageries, produits des impôts) et, de l’autre, des « secours » en papier monnaie versés par la Caisse d’escompte puis, à partir de décembre 1790, par la Caisse de l’extraordinaire.

Quant aux dépenses, elles sont en augmentation constante en 1790 et 1791. Cela résulte, pour une grande part, de la volonté de la Constituante de liquider l’arriéré afin de revenir à une situation financière normale. La double création de la Caisse de l’extraordinaire (6 décembre 1790) et de la direction générale de la Liquidation (16 décembre 1790) vise précisément à liquider la dette publique à l’aide des assignats.

Dès lors, le budget se divise en deux – l’ordinaire (celui du Trésor) et l’extraordinaire (celui de la Caisse du même nom). Bien que ces deux organes soient en collaboration constante, cette organisation bipartite s’oppose au principe d’unicité budgétaire. La situation est rendue encore plus périlleuse, d’une part, par la forte imprévisibilité des initiatives parlementaires et par son corollaire, l’impossibilité de dresser des états prévisionnels, en dépense comme en recette, et, d’autre part, par le vote de dépenses considérables (armée, marine et colonies, traitements du clergé, etc.), totalement déconnectées des ressources. Le mirage de l’assignat, créé le 17 avril 1790, n’a pu qu’encourager la largesse des dépenses publiques, couvertes théoriquement par la manne des domaines nationaux.

Toutefois, la Constituante a apporté des innovations essentielles et a profondément modifié la physionomie des comptes publics. Les anciennes chambres des comptes cessent leurs fonctions à l’été 1791 (décret des 4 juillet et 25 août 1791) ; les scellés sont apposés sur leurs greffes, dépôts et archives.