France. Comité de Législation (1789-1795)

Organisation interne ou généalogie

Le comité de Législation est initialement formé de sept membres : Bruneau de Beaumetz, Fréteau de Saint-Just, Tronchet, Le Breton, Thouret, Target et Lally-Tollendal. Les procès-verbaux du comité de l’Assemblée constituante, s’ils ont jamais existé, ne nous sont pas parvenus ; le fonctionnement du comité au cours de la première législature demeure donc opaque.

En revanche, les papiers du comité de la Législative (D/III/380) permettent d’en préciser l’organisation. Les membres sont nommés le 25 octobre 1791 et les huit commis demandés sont accordés le 28. Par un arrêté du comité du 2 décembre 1791, chaque section est composée de 6 membres et dispose d’un commis. Outre les sections, le comité compte également un secrétariat général, dirigé par l’un des commis ; la tenue des registres des délibérations du comité incombe aux secrétaires. Dans sa séance du 16 décembre 1791, le comité arrête la distribution des affaires « à tous les membres du comité à tour de rôle », chacun devant ensuite en faire le rapport au « comité général ». En dépit de la partition des membres en sections thématiques, la cohérence du comité est ainsi assurée par un processus de validation des rapports en séance plénière.

L’organisation du comité est définitivement arrêtée au cours de la séance du 9 janvier 1792. Les huit sections sont réduites à deux, composées de 24 membres chacune ; quatre secrétaires commis sont attachés à chaque section. La division des membres entre la première section, dite « Systématique », et la seconde , dite « des Rapports », se fait par la voie du sort.

La section Systématique est chargée de préparer la réforme des lois civiles et criminelles ; cela inclut le droit constitutionnel (sanction des décrets, responsabilité des ministres), le droit civil (état civil, successions), l’organisation judiciaire, le droit criminel (exécution des jugements, grâces, jurés, etc.), la police civile (émigration, prêtres non assermentés, séquestre, passeports, maisons de jeu, liberté de la presse, etc.) et la police militaire (discipline militaire, confiscation des biens des officiers déserteurs, etc.).

La section des Rapports traite les affaires spéciales et les très nombreuses pétitions particulières adressées ou renvoyées au comité.

Au vu de l’ampleur de la tâche, il n’est guère surprenant que les Conventionnels aient décidé la reconduction du comité de Législation (décret du 2 octobre 1792). Les 48 membres et 14 suppléants sont nommés le 14 octobre 1792. Sur proposition de Lindet, le comité est divisé en quatre sections de 12 membres à partir de janvier 1793 :

• 1re section : état civil, famille, conventions matrimoniales
• 2e section : successions, enfants naturels, adoption
• 3e section : donations, substitutions, testaments
• 4e section : droit pénal, droit hypothécaire, droit féodal.

Le comité fait l’objet de plusieurs réorganisations successives, notamment en juin et juillet 1793, modifiant le nombre et les attributions des différentes sections. Par un décret du 3 juin relatif au renouvellement des comités, celui de Législation se trouve divisé en deux sections, l’une, chargée de la révision du code civil et du code criminel, l’autre, des rapports sur les affaires particulières.

Un décret du 27 germinal an II concernant la police générale de la République prévoit, en autres, la création d’une « commission chargée de rédiger, en un code succinct et complet, les lois qui ont été rendues jusqu’à ce jour, en supprimant celles qui sont devenues confuses ». Cette commission, composée de trois membres éminents – Merlin (de Douai), Cambacérès et Couthon, nommés par décret du 3 floréal an III –, constitue une « section du comité de Législation », connue sous l’intitulé de « commission pour le recensement et la classification des lois » ou « commission du recensement et de la rédaction complète des lois » (Procès-verbal des séances de la commission, séance du 23 fructidor an II ; D/XXXIX/*/1).

Aidés d’une trentaine de secrétaires commis, les députés accomplissent rapidement un travail considérable de tri et de classement de toutes les lois prises depuis la Constituante. Pour ce faire, ils confrontent quatre collections : les procès-verbaux des trois assemblées nationales, la collection de Baudouin, la collection dite « du Louvre » et celle imprimée sous la surveillance du ministre de la Justice (séance du 13 floréal an II). Le travail est réparti en plusieurs bureaux, auxquels sont confiés la collation, le recensement, la réunion et le classement des lois.

Dès le 26 prairial, les représentants du peuple composant la commission arrêtent le plan définitif du Code complet des lois, divisé en trois parties :

1° La Constitution :

• Le Code du Gouvernement révolutionnaire

2° L’action du Gouvernement :

• Le Code des relations extérieures
• Le Code de la police
• Le Code de la justice criminelle
• Le Code de la justice civile
• Le Code des administrations civiles
• Le Code de l’agriculture
• Le Code des sciences et des arts
• Le Code du commerce
• Le Code des approvisionnements
• Le Code des ponts-et-chaussées
• Le Code des transports, postes et messageries
• Le Code monétaire
• Le Code des secours publics.

3° Moyens ou force du Gouvernement :

• Le Code de l’enseignement public
• Le Code militaire
• Le Code de la marine et des colonies
• Le Code de l’armement
• Le Code des fortifications
• Le Code des domaines nationaux
• Le Code des eaux et forêts
• Le Code des contributions
• Le Code de la Trésorerie nationale
• Le Code de la liquidation
• Le Code de la comptabilité.

Le but du classement étant « de répandre parmi le peuple et les fonctionnaires publics la connaissance des lois » , il n’est guère surprenant que les commissaires aient opté pour une division du « Code général des lois en autant de codes particuliers qu’il y a d’espèces de gouvernement et que les attributions données aux douze commissions [exécutives] contiennent de matières distinctes » (séance du 8 prairial an II). Ce « Code général » est pourvu de tables chronologiques et de tables alphabétiques des matières ; enfin, à chaque code particulier est associée une « courte série de principes » qui en précisent les fondements théoriques. Il revient à Rondonneau, chef du Dépôt des lois, non seulement de vérifier le travail déjà effectué, mais aussi de « continuer l’émargement et le classement des décrets qui sont rendus journellement » sous chacun des codes particuliers, selon le « plan général de classification » (séance du 5 messidor an II).

Après le 9 Thermidor, le comité de Législation n’échappe pas au remaniement général de tous les comités de l’Assemblée. Le décret du 7 fructidor an II sur l’organisation des comités de la Convention le réduit à 16 membres et délimite ainsi le champ de ses attributions : surveillance des administrations civiles et des tribunaux, ainsi que du recensement et de la classification des lois ; proposition de lois et décision des mesures d’exécution relatives à sa sphère de compétence.

Le travail intérieur du comité et le champ de ses attributions sont précisés par l’arrêté du 17 fructidor an II (D/III/380). Les bureaux sont répartis en cinq divisions :

• 1° secrétariat général
• 2° analyse des affaires particulières
• 3° système général de législation
• 4° surveillance de l’exécution des lois
• 5° direction des travaux de la commission de Classification des lois.

Le comité de Législation se trouve donc explicitement chargé de la surveillance des administrations civiles et judiciaires. La commission des Administrations civiles, police et tribunaux (l’une des douze commissions exécutives créées le 12 germinal an II) est naturellement la première concernée. Certes, la subordination de l’exécutif au législatif est officielle depuis le décret du 11 prairial an II « sur le mode de gouvernement provisoire et révolutionnaire ». Mais, par sa position et ses attributions, le comité de Législation va très au-delà d’un simple empiétement sur les prérogatives de l’exécutif : enrichi du comité Féodal et de la commission de Classification des lois mais aussi suppléant au comité de Salut public en matière d’administration intérieure, il s’apparente alors à « un double ministère de la Justice et de l’Intérieur ». Ses membres ont accompli une tâche considérable de surveillance de l’application des lois civiles et de celles relatives à l’organisation judiciaire et administrative de la France, mais aussi de lois proprement constitutionnelles. Le comité a également pourvu aux emplois dans les tribunaux et les administrations départementales. Il eut, par ailleurs, un rôle actif dans la surveillance politique des députés de la Convention, notamment par le traitement des nombreuses plaintes et dénonciations (D/III/343-358).

Les trois divisions établies par arrêté du comité du 9 pluviôse an III dessinent les trois lignes de force du comité de la période thermidorienne : enregistrement, surveillance, législation.

La création d’un comité de Législation résulte d’une discussion à l’Assemblée constituante sur une demande de la municipalité de Paris de procéder à des réformes judiciaires. Plutôt que de confier cette tâche au comité de Constitution, l’Assemblée constituante a préféré établir un nouveau comité. La création est décrétée le 10 septembre 1789 et le comité, formé de sept membres, est chargé de préparer les réformes en matière de droit pénal, notamment l’administration de la justice criminelle et ce qui concerne la question de la publicité de l’instruction.

Un mois seulement après l’établissement du comité, l’Assemblée nationale adopte un premier décret sur la procédure criminelle qui, tout en introduisant de profondes réformes, ménage une transition avec les règles et les usages en vigueur jusque-là :

« L’Assemblée Nationale considérant qu’un des principaux droits de l’homme, qu’elle a reconnus, est celui de jouir, lorsqu’il est soumis à l’épreuve d’une poursuite criminelle, de toute l’étendue de liberté & de sûreté pour sa défense, qui peut se concilier avec l’intérêt de la Société, qui commande la punition des délits ; que l’esprit & les formes de la procédure pratiquée jusqu’à présent en matière criminelle, s’éloignent tellement de ce premier principe de l’équité naturelle & de l’association politique, qu’ils nécessitent une réforme entière de l’ordre judiciaire, pour la recherche & le jugement des crimes ; que si l’exécution de cette réforme entière exige la lenteur & la maturité des plus profondes méditations, il est cependant possible de faire jouir, dès-à-présent, la Nation de l’avantage de plusieurs dispositions, qui, sans subvertir l’ordre de procéder actuellement suivi, rassureront l’innocence & faciliteront la justification des accusés, en même temps qu’elles honoreront davantage le ministère des Juges dans l’opinion publique, a arrêté & décrété les articles qui suivent : [...] » (décret du 9 octobre 1789).

Le 15 octobre 1791, l’Assemblée législative décrète la création d’un « comité de Législation civile et criminelle composé de 48 membres », dont l’intitulé montre assez l’extension des attributions au-delà des seules matières judiciaires, qui formaient l’essentiel du travail du comité sous la Constituante. En outre, le comité de Constitution n’ayant pas été prorogé sous la Législative, le comité de Législation en reprend une partie des attributions, notamment la réforme du droit constitutionnel.

Le comité est de nouveau reconduit par la Convention nationale, avec le même nombre de membres, sous la dénomination simple de « comité de Législation », comprenant toutefois le comité Féodal, supprimé à cette occasion.