France. Assemblée nationale constituante (1789-1791)

Organisation interne ou généalogie

Conformément aux termes du Serment du jeu de paume, prêté le 20 juin 1789, l’Assemblée nationale est « appelée à fixer la Constitution du royaume, opérer la régénération de l’ordre public, et maintenir les vrais principes de la monarchie ». Sa mission législative consiste à établir un nouvel ordre constitutionnel et politique.

L’Assemblée nationale constituante se réunit à Versailles jusqu’au départ de la famille royale pour les Tuileries le 6 octobre 1789 ; dès lors, les séances de l’Assemblée ont lieu dans la salle du manège des Tuileries. Les députés réunis en comités travaillent dans des bureaux établis à leur intention dans le couvent des Feuillants, tout proche.

Après avoir réglé la question de la vérification des pouvoirs des députés aux États, l’Assemblée se dote d’un règlement fixant son organisation et son fonctionnement interne le 29 juillet 1789. Plusieurs modifications lui sont apportées par la suite.

Les organes de l’Assemblée

Le président

Le président est élu par les bureaux pour quinze jours renouvelables. Il a pour fonctions « de maintenir l’ordre dans l’Assemblée, d’y faire observer les règlements, d’y accorder la parole, d’énoncer les questions sur lesquelles l’Assemblée aura à délibérer ; d’annoncer le résultat des suffrages, de prononcer les décisions de l’Assemblée, et d’y porter la parole en son nom ».

Les secrétaires

Les secrétaires sont au nombre de six, élus par les bureaux et remplacés par moitié tous les quinze jours. Ils se répartissent « le travail des notes, la rédaction du procès-verbal, lequel sera fait en doubles minutes collationnées entre elles, celles des délibérations, la réception et l’expédition des actes et des extraits, et généralement tout ce qui est du ressort du secrétariat ».

Le règlement de l’Assemblée leur interdit de participer aux délégations et d’appartenir à un comité pendant leur exercice. Cette dernière disposition ne peut cependant pas être appliquée, la plupart des députés étant déjà membres d’un comité lors de leur élection au secrétariat.

Les bureaux

Les députés sont répartis dans vingt bureaux, constitués de trente membres, d’après l’ordre alphabétique. Ceux-ci sont renouvelés chaque mois selon un système permettant d’éviter que les mêmes députés ne se retrouvent à nouveau ensemble au sein d’un même bureau (voir chapitre VI du règlement). Chacun est pourvu d’un président et d’un secrétaire.

Les bureaux se réunissent tous les soirs, sauf le dimanche, pour discuter les motions avant qu’elles soient délibérées par l’Assemblée. Organes de réflexion et de préparation des débats, ils servent aussi de cadre électoral aux scrutins destinés à désigner le président de l’Assemblée, ses secrétaires et les membres des comités.

Tout d’abord pensés comme des rouages essentiels au fonctionnement de l’Assemblée, les bureaux sont peu à peu écartés de la discussion préalable des motions, concurrencés par les comités qui, spécialisés, sont plus à même d’alimenter une réflexion approfondie sur des sujets destinés à être discutés en séance. Leur rôle se réduisant peu à peu aux seules élections, les bureaux ne sont plus renouvelés après le 14 décembre 1789.

Les comités

L’ampleur et la technicité des réformes à conduire nécessitent la création de groupes de travail internes à l’Assemblée, formés sur la base du volontariat. Plusieurs comités émergent ainsi successivement, selon l’urgence des besoins. Les membres des comités sont d’abord élus par les bureaux, conformément au règlement de l’Assemblée, souvent à raison d’un député par bureau. Toutefois, pour les questions touchant aux particularismes régionaux et nécessitant d’être examinées par les intéressés eux-mêmes, certains comités sont formés sur la base d’un député par généralité (ex : comité des Droits féodaux).

Trente-deux comités sont établis par décrets de l’Assemblée au cours de la législature. On peut les classer en 4 grands domaines thématiques :

1°organisation du travail de l’Assemblée :

- comité de Vérification et du contentieux (19 juin 1789),

- comité des Inspecteurs de la salle (octobre 1789),

- comité des Décrets (21 novembre 1789),

- comité central pour l’Examen des travaux des comités (23 septembre 1790) ;

2°économie et finances :

- comité des Subsistances (19 juin 1789),

- comité des Finances (11 juillet 1789),

- comité des Droits féodaux (12 août 1789),

- comité de Judicature (12 août 1789),

- comité d’Agriculture et de commerce (2 septembre 1789),

- comité des Domaines nationaux (2 octobre 1789),

- comité d’Aliénation des biens nationaux (17 mars 1790),

- comité des Pensions (4 janvier 1790),

- comité des Impositions et des contributions publiques (18 janvier 1790),

- comité de Liquidation (22 janvier 1790),

- comité des Assignats (30 avril 1790)

- comité des Monnaies (11 septembre 1790),

- comité central de Liquidation (7 novembre 1790),

- comité de la Caisse de l’extraordinaire (6 décembre 1790),

- comité de la Trésorerie nationale (18 mars 1791) ;

3°défense, justice, police :

- comité des Rapports (28 juillet 1789),

- comité des Recherches (28 juillet 1789),

- comité Militaire (1er octobre 1789),

- comité de Marine (6 octobre 1789),

- comité des Lettres de cachet (23 octobre 1789),

- comité Colonial (2 mars 1790),

- comité d’Avignon (17 juillet 1790),

- comité Diplomatique (29 juillet 1790),

4°Constitution, administration et société :

- comité de Constitution (6 juillet 1789),

- comité Ecclésiastique (12 août 1789),

- comité de Législation (10 septembre 1789),

- comité de Mendicité (21 janvier 1790),

- comité de Salubrité (12 septembre 1791).

La fonction première des comités consiste à préparer le travail législatif, chacun dans son domaine de compétence. Ils regroupent les données et la documentation, en établissent des synthèses et rédigent des projets de décret à soumettre à l’Assemblée. Ce sont des groupes de travail spécialisés auxquels l’Assemblée renvoie les pétitions et adresses qui les concernent. Les comités n’ont aucun pouvoir décisionnaire en matière législative, mais certains prennent des arrêtés immédiatement exécutoires, empiétant ainsi sur le terrain de l’exécutif. Pour autant, le principe de la séparation des pouvoirs n’est pas contesté au cours de la période : les ministères sont conservés et les institutions judiciaires refondues. La réorganisation complète du royaume et la construction d’un État de droit supposent une hégémonie temporaire du pouvoir législatif, auquel il appartient de réorganiser tous les pouvoirs.

Les services de l’Assemblée

Le bureau des procès-verbaux

Le bureau des procès-verbaux est créé en juin 1789. Il est organisé par le règlement du secrétariat en date du 22 août 1789 et par le décret du 31 mars 1791 relatif aux missions des commissaires de l’Assemblée chargés de diriger ses travaux.

Huit secrétaires-commis assurent la transcription du procès-verbal, l’expédition des décrets ainsi que leur analyse et leur enregistrement, la délivrance des extraits du procès-verbal, la correspondance et les rapports avec les ministres. Ils réalisent également les recherches demandées par les députés ou le public, le renvoi de pièces aux comités auxquels l’Assemblée en a confié l’examen, les relations avec les comités ou leurs rapporteurs, la signature des procès-verbaux ou de leurs extraits et des décrets.

Le bureau de la correspondance

Le bureau de la correspondance est créé le 6 juillet 1789 et réglementé par un décret du 12 octobre 1790.

Il est composé de quatre commis chargés d’ouvrir les paquets adressés à l’Assemblée ou au président. Les lettres adressées aux députés leur sont remises par le facteur de l’Assemblée. Les autres pièces sont examinées et triées avant d’être transmises aux secrétaires, qui en font la lecture, ou aux comités.

Le bureau est également chargé de la correspondance de l’Assemblée avec les autres administrations ou les particuliers, et de l’enregistrement de celle-ci. Il expédie aux départements et aux districts, les adresses, discours, rapports et pièces dont l’Assemblée décide l’impression et l’envoi. Il prépare, avec le président et le comité central, l’ordre du jour de la semaine et de chaque séance.

Il travaille en étroite relation avec : le bureau de la distribution qui reçoit, enregistre et distribue les documents dont l’impression a été ordonnée par l’Assemblée ; le bureau du renvoi des lettres qui transmet les lettres et les paquets adressés aux comités et aux députés, et qui contresigne et expédie les lettres que l’Assemblée, les comités et les députés envoient ; le bureau du contreseing chargé d’apposer le contreseing de l’Assemblée sur les lettres et les paquets expédiés.

Les décrets

Pour devenir des lois, les décrets législatifs sont signés en deux exemplaires originaux par le roi, revêtus du sceau royal et contresignés par le garde des sceaux.

Le comité des Décrets, créé le 21 novembre 1789 et composé de quatre membres élus le 3 décembre suivant, est chargé de la collaboration avec l’exécutif et de faire parvenir le plus rapidement possible les décrets dans les provinces. Son effectif est renforcé le 28 août 1791 de deux secrétaires-commis, puis, le 31 mars 1791, de deux commissaires chargés de préparer son travail et de faire le lien avec le bureau des procès-verbaux.

Les archives

Les archives de l’Assemblée sont conservées dans un dépôt sécurisé et placées sous la responsabilité d’Armand-Gaston Camus, l’un de ses membres, élu garde des archives le 4 août 1789.

Il reçoit et enregistre toutes les pièces originales remises à l’Assemblée ainsi que l’une des deux minutes originales des procès-verbaux des séances, tandis que le secrétariat conserve une copie des pièces adressées à l’Assemblée et la seconde minute originale des procès-verbaux des séances.

Le fonctionnement de l’Assemblée

La tenue des séances

Les séances commencent à 9 h en semaine et à 11 h le dimanche. Elles commencent par la lecture du procès-verbal de la veille et se clôturent avec l’annonce, par le président, de l’ordre du jour de la séance suivante.

Les séances du lundi au jeudi sont consacrées à la Constitution et celles du vendredi au dimanche aux finances. Toutes les autres questions sont renvoyées aux séances du soir, au cours desquelles sont également reçues les députations.

Le règlement du 29 juillet 1789 accorde peu de place aux questions de discipline et aux modalités de prise de parole. Plusieurs arrêtés et/ou décrets viennent le compléter sur ces points.

Les motions

Tout député peut présenter un projet à l’Assemblée. Celui-ci doit être appuyé par au moins deux membres pour être admis à la discussion. Les projets relatifs à la Constitution ou à la législation sont discutés trois fois, au cours de séances différentes.

L’Assemblée peut décider de renvoyer un projet à la discussion des bureaux avant qu'il ne soit discuté puis délibéré.

Les pétitions, demandes, lettres, requêtes et adresses

Le règlement prévoit que les pétitions, demandes, lettres, requêtes ou adresses sont présentées à l’Assemblée par les députés à qui elles ont été transmises. De même, les personnes étrangères à l’Assemblée peuvent remettre des pétitions aux secrétaires et des députations être introduites à la barre pour les présenter.

L’Assemblée est très vite submergée. Le 15 octobre 1789, elle ordonne le renvoi de toutes les pétitions, sauf celles émanant de la Ville de Paris, au comité des Rapports. Le 14 décembre 1789, elle restreint aux seuls citoyens actifs le droit d’adresser des pétitions collectives aux administrations départementales. Le 7 janvier 1791, elle décide que seules les « députations des corps administratifs ou directoires des départements, et celles de la municipalité de Paris » sont admises à la barre ; les autres seront renvoyées aux comités chargés d’en faire un rapport aux députés.